【案例要旨】

    《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，将属于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的案件，可以开展提起公益诉讼试点。

    一、案情介绍

    山东省德州市庆云县XX公司于2007年获得德州市环保局环评批复并开始建设，2009年建成投产，主要产品为氨基C酸、直接黄、直接蓝等纸用染料和中间体。2014年12月3日，庆云县环保局作出批准XX公司试生产的庆环字〔2014〕61号批复。但是，这家企业自建成以来，由于污染治理设施建设不到位、工艺改造等原因，一直不具备验收条件，未通过环保“三同时”验收。即便在此情况下，庆云县环保局仍分别于2015年2月27日和2015年6月1日又两次批准XX公司试生产延期。

    XX公司在未通过建设项目环保设施竣工验收的情况下，违法进行年产12000吨环保型纸用染料项目的试生产，排放大量污水造成环境污染，当地群众多次举报。庆云县人民检察院先后两次向庆云县环保局发出检察建议，督促环保部门依法履行监管职责，督促XX公司整改并履行环保局行政处罚决定书的内容。庆云县人民检察院认为，庆云县环保局未依法正确履行监管职责，致使群众反映的问题一直未得到有效解决，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

    2015年12月16日，庆云县人民检察院就县环保局不依法履职向县人民法院提起行政公益诉讼。一是要求县环保局督促XX公司限期办理环保验收手续，制止其违法生产行为；二是对XX公司逾期缴纳（庆环罚〔2013〕19号）行政处罚决定的行政行为加处罚款；三是确认2014年12月3日作出批准XX公司试生产的庆环字〔2014〕61号批复的行政行为违法；四是确认2015年2月27日和2015年6月1日批准XX公司试生产延期的行政行为违法；五是2011年7月5日庆环罚〔2011〕44号行政处罚决定书直接收取XX公司缴纳20万元罚款的行政行为，违反了罚缴分离的相关规定。

    诉讼期间，庆云县环保局对照诉讼请求采取一系列整改措施，对XX公司下达了《罚款（加处罚款）催缴通知书》，作出了撤销2014年12月3日作出批准XX公司进行年产12000吨环保型纸用染料建设项目“试生产”和“2015年2月27日及2015年6月1日批准庆顺试生产延期”3次批复的决定，检察机关的部分诉讼请求得以实现。2016年4月29日，庆云县人民法院就本案召开庭前会议，检察机关根据证据交换情况，撤回了诉求一、诉求二和诉求五，将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批准XX公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法。

    二、案例分析

    （一）本案焦点与法院判决

    1.本案焦点

    本案焦点在于检察机关能否提起环境公益诉讼。

    行政诉讼法是规范行政诉讼活动和诉讼法律关系的法律规范的总称。它是规定人民法院、诉讼当事人以及其他诉讼参与人进行诉讼活动，及其在诉讼活动中形成的诉讼法律关系的法律规范。行政诉讼是一种诉讼程序法，主要是确定诉讼参加人的法律地位和相互关系的法律规范。一般意义上来说，行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。因此，提起行政诉讼的原告，必须是认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益公民、法人或者其他组织，利益须与当事人有直接的关系，没有关系不能提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

    如果行政机关的行为侵犯的是公共利益，与行政相对人没有直接的利害关系，谁来提起行政诉讼呢？2015年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》没有明确规定行政公益诉讼制度，将行政机关作为被告监督其履行职责目前法律暂不可行。2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，将属于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的案件，可以开展提起公益诉讼试点。这种政策性法律为公益诉讼的开展提供了依据。在本案之中，山东省德州市庆云县XX公司由于污染治理设施建设不到位、工艺改造等原因，一直不具备验收条件，未通过环保“三同时”验收。未通过的验收意味着对公众环境利益的潜在或者现实侵害性，而当地环境保护行政主管部门行政不作为，导致该公司一直处于运行状态。当地检察院根据《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，提起行政诉讼是合法的。

    2.法院判决

    2016年5月6日，庆云县人民法院依法对本案公开开庭审理。6月20日，本案公开宣判，法院一审判决支持了检察机关的诉讼请求。判决认为，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款规定在法定举证期限内，庆云县环保局没有提交对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查的证据，2014年12月3日做出的批复同意XX公司年产12000吨环保型纸用染料项目试生产3个月的行政行为违法。依据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条第二款规定，由于庆云县环保局未能提供证据证明XX公司向有审批权的环境保护行政主管部门提交建设项目环境保护延期验收申请，及环境保护主管部门对此予以批准的证据，两次试生产延期批复的行政行为违法。

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，3次被诉行政行为应当撤销，鉴于诉讼期间被告自行撤销了3次被诉行政行为，在公益诉讼人坚持要求确认被诉行政行为违法的情形下，法院依法判决庆云县环保局2014年12月3日批复XX公司试生产及2015年2月27日和2015年6月1日批复的两次延期的行政行为违法。

    （二）本案的评析与思考——环境行政公益诉讼的原告资格

    1.行政公益诉讼原告资格的涵义

    根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的实实在在的利益。

    在我国，对于原告资格概念的理解虽然并不一致，但是有一点是达成共识的，即要享有原告资格就得有一定的条件限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，行政诉讼原告资格的法理定义，在认定谁有行政诉讼原告资格的时候，通常认为原告是与被诉行政行为有着直接或间接利害关系的主体，行政诉讼如果不具备这个条件，就会导致诉权的滥用。对行政公益诉讼原告资格涵义的理解既要联系到又要区别于行政诉讼的原告资格，行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其提起诉讼的目的是控制和监督行政权以保护公民权益和维护公共利益。

    2.检察机关提起环境公益诉讼的法理基础与现实需要

    在传统当事人理论下，诉讼的适格原告必须与利益诉求有“直接利害关系”，公共利益因缺乏“直接利害关系人”而难以进入司法程序。随着公共利益的独立价值日益凸显，“直接利害关系”理论难以满足利益救济的实际需求，诉讼理论逐步由仅包括自我救济的主观诉讼扩张至保护公共利益的客观诉讼，适格原告范围也由“直接利害关系人”延展至“非直接利害”关系人。程序当事人（诉的利益）、诉讼信托等理论为这一扩张过程提供了正当性基础。“程序当事人”理论认为诉讼当事人是一个程序性的概念，判断诉讼当事人是否适格，只要看起诉的当事人是谁；是否拥有诉权程序诉权而无须从实体法上考察其与诉讼标的关系，也就是说当事人可以不是利害关系人。诉的利益理论则主张，原告与案件之间并非不存在直接利害关系，而是这种利害关系并非为原告所独享或分享，胜诉之后获得的诉讼利益也并非为原告所实际控制，即存在区别于直接利害关系的诉的利益。诉讼信托理论以公共信托为基础，强调为了保护国家利益和社会公共利益，需要有一个“代言人”，作为当事人以自己的名义提起诉讼，该代言人作为当事人，并非直接利害关系人，对诉讼标的也不享有正当利益，只是基于实体权利人的“信托”，而享有程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果，这种信托基于法律规定而产生。

    检察机关提起环境公益诉讼既有法理基础，也符合客观现实需要。我国环境公益诉讼长期面临立案难、取证难、胜诉难的问题。相较于环境公益诉讼的其他原告主体，检察机关有自身明显的优势：第一，检察机关拥有不受行政机关干扰的独立地位，可以解决环境公益诉讼立案难的问题。《中华人民共和国宪法》第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察机关提起环境公益诉讼，具有不受行政机关干涉的独立，由检察机关提起环境公益诉讼有利于减轻法院的疑虑，分担法院的“政治责任”以解决环境公益诉讼立案难的问题。第二，与社会组织相比，检察机关拥有法定证据调查权，可以解决环境公益诉讼取证难问题。检察机关通过运用其法定证据调查权，有助于尽快获取有关行政部门已经掌握的案件相关数据资料，而且能够凭借其法定职权将取证对象进一步扩展到相关企业单位，从而获得更加直接充分的证据。第三，检察机关拥有诉讼方面的专业优势，有助于解决环境公益诉讼胜诉难的问题。

    3.检察机关提起行政公益诉讼制度构想

    （1）明确检察机关在行政公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表。不同的身份定位决定了检察机关在诉讼三角构架中与法院和其他诉讼参与人之间的关系。检察机关参加诉讼，不仅仅是代表国家和公众对侵犯公共利益的违法行为请求法院裁判，还行使对诉讼活动合法性监督的权力。如果简单地以法律监督机关的身份出现在行政公益诉讼中，体现不了公益诉讼的特点。

    （2）界定检察机关提起行政公益诉讼的对象和范围。不是所有涉及公众利益的违法行政行为都应该通过检察机关提起公益诉讼的方式加以监督，目前可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内。检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于职务犯罪造成的国有资产的流失、环境保护等领域，其对于职务犯罪侵害公共利益的情形能够较快地掌握，并及时采取措施。而对于其他的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，其却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。

    （3）明确检察机关提起行政公益诉讼启动的程序。一个渠道是社会团体或者自然人可以向检察机关提供线索并提出请求，另一个渠道是检察机关自己发现。检察机关发现存在侵害公共利益违法行政行为时，不宜直接提起公诉，应当先督促纠正，然后发出检察建议，在这些措施没有达到预期效果后再提起诉讼。例如本文开头提到的案例，如果检察院先向环保局发出检察建议，而环保局及时纠正违法行为，也就不存在后来的起诉、撤诉。在当前基层检察院司法资源不足的情况下，检察机关与行政机关的“私下解决”，更高效，更便捷。在查办过程中如果发现滥用职权、玩忽职守等职务犯罪，可以一并向法院起诉，法院可以合并审理，节约司法资源。

    （4）明确检察机关提起公益诉讼的效力。检察机关这个时候代表公共利益，而且还有法律监督的职能，因此，应规定检察机关提起的行政公益诉讼，法院必须受理，不能驳回起诉，或者说不予受理。一方面，可以解决当前行政诉讼立案难、审理难的问题；另一方面，也可以引起行政机关和法院的高度重视，严肃处理。